Att kontrollera och leda störningssituationer – tankar från coronavåren

Hanteringen av mångfacetterade och snabbt eskalerande störningssituationer kräver att man kan reagera flexibelt och i rätt tid. Samordnandet av verksamheten och informationsgången måste säkerställas i samverkan mellan olika myndigheter och andra säkerhetsaktörer. I statsrådet kallar behörigt ministerium eller statsrådets kansli vid behov samman ett extra beredskapschefsmöte. Vid behov förstärks statsrådets lägescentral för att skapa en samordnad lägesbild. För att samordna samarbetet och förbereda ett ärende kan man också sammanträda i en särskilt utnämnd sammansättning, som under beredskapschefernas ledning kan förbereda ärenden kring lägessamordning inför kanslichefsmötena. På statlig ledningsnivå leder behörigt ministerium verksamheten och vid behov även ministeriernas samarbete.

En fråga som kvarstår från våren och den gångna sommaren är om den befintliga organisationen användes som planerat, eller om man skapat en organisation som inte svarar på behovet? Arbetet för att samla in lärdomar och iakttagelser har påbörjats. Det är viktigt att hålla i minnet att vi inte förbereder oss för en ny coronapandemi, utan för en samhällelig kris som kan bestå av vad som helst. Olika hot beskrivs i den nationella riskbedömningen. Organisationen och lägeshanteringen borde alltså svara på alla dessa, åtminstone som utgångspunkt. Precis då coronapandemin börjat hann man få ett perspektiv i form av rapporten Konsekvensbedömning ur nationell säkerhetsperspektiv, och det fördes också viss diskussion om denna.

Varje kris är unik, vilket kanske gett upphov till de bevingade orden att organisationer alltid förbereder sig på föregående kris. Att förutspå framtiden, och särskilt att förutse kriser, är mycket svårt. Det förgångna definierar inte framtiden men det som som händer i en stund påverkar vad som händer i nästa. Nutiden innehåller faktorer som utformar framtiden, men det är omöjligt att helt förutspå hur de kommer att samverka. Ett kontinuerligt utbyte med omvärlden leder till en situation där sammanflätningen av saker ger upphov till icke-linjära effekter.

Följaktligen borde organisationer också kunna anpassa sig till överraskande situationer. Vidare borde de vara kapabla att samarbeta med andra organisationer. Redan under normala omständigheter ska det uppmanas till samarbete och till att ta sig tid att bekanta sig med samarbetsparter. På detta sätt uppnår man bästa resultat. Ett samarbete utan tydlig struktur, samordnat utan ledningsförhållanden är dock omöjligt. En gemensam verksamhetsmodell ger också en solid grund som man kan ty sig till, och ökar tilliten till att andra också fungerar enligt samma regler. Trots förberedelser brukar kriser ofta komma som en överraskning. Beredskapsnivån visar hur stark resiliens ett land har. En väl förberedd organisation kan anpassa sig till nya omständigheter och börja fungera enligt de krav som dessa omständigheter ställer. Anpassningstiden visar hur väl beredskapen har lyckats.

Den övergripande säkerheten samordnas i befintliga gemensamma arbetsgrupper för beredskap, det vill säga i Säkerhetskommittén och i beredskapschefs- och beredskapssekreterarforumen. Försvarsrådet lades ner i samband med grundlagsreformen 2000 och ersattes av ett tillvägagångssätt där den övergripande säkerheten samordnas i tjänstemannaberedning, och besluten fattas i ministerutskotten, Utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskottet (TP-UTVA) och vid statsrådets allmänna sammanträde. Grundprinciperna finns i samhällets säkerhetsstrategi som har godkänts genom statsrådets principbeslut år 2017. I coronaläget beslutade statsrådet att ta i bruk en något annorlunda struktur för ledningen under undantagsförhållanden. Samarbetet mellan den politiska ledningen och tjänstemannaberedningen kräver en god dialog, och de nuvarande strukturerna verkar fungera. Säkerhetskommitténs roll är inte att leda eller beordra, utan att utreda, stödja och samordna. Behörig myndighet ansvarar för genomförandet på lagenliga grunder. Bedömningen av den nationella säkerheten som en del av lagstiftningsprocessen kunde i mitt tycke verkställas genom att stödja sig på nuvarande samarbetsgrupper för beredskap och i enlighet med den rådanden modellen för tjänstemannaberedning. Det skulle enligt mig vara välmotiverat och också kostnadseffektivt. Att förbereda oss under normala förhållanden gör oss starkare då krisen inträffar. Det centrala är samordnandet och viljan att samordna då det uppkommer saker som berör flera myndigheter och sektorer av förvaltningen.

Det behövs förtroende och kännedom mellan organisationer. Då är det möjligt att samarbeta och kommunicera. Då har man kapacitet att skapa de samarbetsformer som läget kräver, och de centrala aktörerna kan organisera sig själv enligt behov. Beslutsfattarna kan dock inte vara anonyma eller väljas godtyckligt. Det ansvariga ministeriet eller den ansvariga myndigheten fattar beslutet och den ansvariga tjänstemannen bereder det. Det centrala målet är att eliminera hindren mellan ministerier och förvaltningssektorer, inte att skapa nya organisationer. Funktionerna borde vara en del av tjänstemännens uppgifter under normalläge. I krissitutioner måste uppgifterna preciseras och prioriteras, men det kan knappast undvikas i någon situation. Det är också viktigt att notera att organisationer som skapas med tvång eller arrangemang som påtvingas utifrån inte nödvändigtvis ökar klarheten eller underlättar en lösning på situationen. I värsta fall lider samarbetet, och det gemensamma målet försvinner eller suddas ut. Mål, mening och kommunikation borde vara verksamhetens bärande faktorer.

Jukka Juusti
Försvarsministeriets kanslichef och ordförande för Säkerhetskommittén

Svensk översättning: Säkerhetskommitténs sekretariat/Statsrådets kansli