Att kontrollera och leda störningssituationer – tankar från coronavåren

Att kontrollera mångformiga och snabbt uppkommande störningssitutioner kräver att man kan reagera flexibelt och i rätt tid. Samordnande av verksamheten och informationsgången måste säkerställas i samverkan mellan olika myndigheter och säkerhetsaktörer. I statsrådet kallar behörigt ministerium eller statsrådets kansli vid behov samman ett extraordinärt beredskapschefsmöte. Vid behov förstärks statsrådets lägescentral för att skapa en samordnad lägesbild. För att samordna den gemensamma verksamheten och förbereda saken kan man också samlas i en särskilt utnämnd sammansättning, som i beredskapschefernas ledning kan förbereda ärenden kring samordnande av läget inför kanslichefsmötena. På statlig ledningsnivå leder behörigt ministerium verksamheten och vid behov även ministeriernas samarbete.

En fråga som kvarstår från våren och den gångna sommaren är om den existerande organisationen användes på planerat sätt, eller är organisationen man har skapat sådan att den inte svarade på behovet? Arbetet har påbörjats för att samla in lärdomar och observationer. Det är viktigt att hålla i minnet att vi inte förbereder oss för en ny coronapandemi, utan för en samhällelig kris som kan vara vad som helst. Olika hot beskrivs i den nationella riskbedömningen. Organisationen och lägeskontrollen borde alltså svara på alla dessa, åtminstone på ett riktgivande sätt. Precis då coronapandemin börjat hann man få ett perspektiv i form av rapporten Konsekvensbedömning ur nationell säkerhetsperspektiv, och det gicks också viss diskussion om denna.

Varje kris är unik, vilket kanske gett upphov till de bevingade orden att organisationer alltid förbereder sig på föregående kris. Att förutspå framtiden, och särskilt att föregå kriser, är mycket svårt. Det förgångna definierar inte framtiden men det som som händer i en stund påverkar vad som händer i nästa. Nutiden innehåller faktorer som utformar framtiden, men det är omöjligt att helt förutsäga hur de kommer att samverka. Ett pågående utbyte med omvärlden leder till en situation där sammanfältningen av saker ger upphov till icke-linjära effekter.

Följaktligen borde organisationer vara flexibla med att anpassa sig till överraskande situationer. Vidare borde de vara kapabla att samarbeta med andra organisationer. Man bör uppmana till samarbete och till att bekanta sig med samarbetsparter redan under normala omständigheter. På detta sätt uppnår man bästa resultat. Dock är ett koordinerat samarbete omöjligt utan en klar struktur och klara ledningssamband. En gemensam verksamhetsmodell ger också en fast grund som man kan ty sig till, och skapar tillit till att andra också fungerar enligt samma regler. Trots förberedelser brukar kriser ofta komma som en överraskning. Nivån av beredskap innebär en hur stark resiliens ett land har. En väl förberedd organisation anpassar sig till nya omständigheter och börjar fungera enligt de krav som dessa omständigheter ställer. Tiden som den här anpassningen tar berättar om hur väl beredskapen har lyckats.

Samordning av övergripande säkerhet görs i existerande gemensamma arbetsgrupper för beredskap, det vill säga i Säkerhetskommittén och i beredskapschefs- och beredskapssekreterarforumen. Försvarsrådet lades ner i samband med grundlagsreformen 2000 och ersattes av ett tillvägagångssätt där den övergripande säkerheten samordnas i tjänstemannaberedning, och besluten görs i ministerutskotten, Utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskottet (TP-UTVA) och i statsrådets allmänna sammanträde. Grundprinciperna finns i samhällets säkerhetsstrategi som har godkänts genom statsrådets principbeslut år 2017. I coronaläget kom statsrådet att ta i bruk en något annorlunda struktur för ledning i undantagssituationen. Samarbetet mellan den politiska ledningen och tjänstemannaberedningen kräver en god dialog, och de nuvarande strukturerna verkar fungera. Säkerhetskommitténs roll är inte att leda eller beordra, utan att utreda, stöda och samordna. Behörig myndighet ansvarar för genomförandet på lagenliga grunder. Bedömningen av den nationella säkerheten som en del av lagstiftningsprocessen kunde i min syn verkställas genom att stöda sig på nuvarande samarbetsgrupper för beredskap och i enlighet med den rådanden modellen för tjänstemannaberedning. Det skulle enligt mig vara välmotiverat och också kostnadseffektivt. Att förbereda oss under normala omständigheter gör oss starkare då krisen inträffar. Det centrala är samordnandet och viljan att koordinera då det uppkommer saker som berör flera myndigheter och sektorer av förvaltningen.

Det behövs tillit och kännedom organisationer emellan. Då är samarbete och kommunikation möjliga. Då har man kapacitet att skapa de samarbetsformer som läget kräver, och de centrala aktörerna kan organisera sig själv enligt behov. Beslutsfattarna kan dock inte vara okända eller valbara enligt läge. Det ansvariga ministeriet eller myndigheten gör beslutet och den ansvariga tjänstemannen bereder det. Det centrala målet är att sänka gränsmurarna mellan ministerier och förvaltningssektorer, inte att skapa nya organisationer. Funktionerna borde vara en del av tjänstemännens uppgifter under normalläge. I krissitutioner måste uppgifterna preciseras och prioriteras, men det kan knappast undvikas i någon situation. Det är också viktigt att märka att organisationer som skapas med våld eller ordning som påtvingas utifrån inte nödvändigtvis ökar klarheten eller underlättar lösning av situationen. I värsta fall lider samarbetet, och det gemensamma målet försvinner eller blir oklart. Mål, mening och kommunikation borde vara verksamhetens bärande faktorer.

Jukka Juusti
Försvarsministeriets kanslichef och Säkerhetskommitténs ordförande

Svensk översättning: Säkerhetskommitténs sekretariat.